Zastavení některých investic státních příspěvkových organizací může být jednou z cest, jak ušetřit veřejné prostředky v období ekonomické krize. V této otázce se potom objevuje celá řada právních aspektů.

 

I.

Ekonomická krize samozřejmě stát nutí k hledání jakýchkoli úspor a rezerv. Jednou z cest, která se nabízí, je též zastavení či odložení dokončení rozpracovaných, zejména stavebních investičních akcí státních příspěvkových organizací, financovaných z účelově určených prostředků státního rozpočtu.

Připomeňme v této souvislosti, že státní příspěvková organizace je právnickou osobou, lze ji zřídit pouze zákonem, jejím zřizovatelem je zpravidla organizační složka státu, ve většině případů pak ministerstvo, nemůže bez souhlasu státu zaniknout, stát za ni přebírá odpovědnost a ručí za její závazky, hospodaří s majetkem státu, nemá vlastní majetek a není schopna ani vlastní majetek nabývat, realizuje výkon vlastnických práv za vlastníka – státu, protože stát není sám o sobě schopen státní majetek spravovat, je právně konstruována k výkonu ztrátové hlavní činnosti a zřizovatel (stát) má formou příspěvku na provoz ze svého rozpočtu ztrátu kompenzovat. Vedle hlavní činnosti často vykonává tzv. jinou činnost, která je podnikáním, a je nositelem závazků včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů.1

Státní příspěvkové organizace tvoří nezanedbatelnou skupinu subjektů, které zajišťují plnění řady úkolů státu včetně nikoli ojedinělého výkonu jiné (podnikatelské) činnosti, a proto v jejich případě jde o investování značných veřejných finančních prostředků.

Právní vztahy v této oblasti se především řídí zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, vyhláškou č. 560/2006 Sb. o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku a zákonem č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů.

Současně, vzhledem k tomu, že jde vesměs o stavby a o zhotovení díla na základě obchodněprávních vztahů, je třeba brát v úvahu též úpravu zákona č.513/1991 Sb. obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů a zákon č.183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, respektive předcházející stavební zákon č. 50/1976 Sb. ve znění pozdějších předpisů, pokud se jím nadále řídí rozestavěné stavby.

II.

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů stanoví v ustanovení § 12 odst.1, že programem rozumí soubor věcných, časových a finančních podmínek pro pořízení nebo technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého i krátkodobého majetku, jeho údržbu a opravy, případně i pro jiné činnosti potřebné k dosažení stanovených cílů .

V ustanovení § 12 odst.2 pak zákon o rozpočtových pravidlech stanoví, že dokumentace programu obsahuje, mimo jiné, harmonogram jeho přípravy a realizace, bilanci potřeb a zdrojů financování programu, jakož i specifikaci cílů programu a podprogramu spolu s jejich technicko-ekonomickým zdůvodněním a vyhodnocením efektivnosti vynaložených finančních prostředků.

Podle ustanovení § 12 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech se věcné, časové a finanční ukazatele konkrétních akcí výstavby, technických zhodnocení a oprav budov a staveb, případně i jiných činností zabezpečujících dosažení cílů programu se evidují v Informačním systému financování reprodukce majetku.

Podle ustanovení §12 odst. 5 a 6 zákona o rozpočtových pravidlech se registrace jednotlivých akcí provádí na základě investičního záměru obsahujícího věcné, časové a finanční určení akce, jejího technicko-ekonomické zdůvodnění a vyjádření efektivnosti vložených prostředků spolu se specifikací požadavků na zabezpečení provozu budované nebo obnovované kapacity.

Podle ustanovení § 12 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech lze registraci akce financované účelově určenými prostředky státního rozpočtu a změnu závazně určených parametrů lze provést jen se souhlasem ministerstva financí.2

Podle ustanovení § 13 odst.4 zákona o rozpočtových pravidlech pravidla postupu Ministerstva financí, správců programů3 a účastníků4 programů pro přípravu, schvalování a realizaci programů nebo akcí v jejich evidenci v informačním systému financování reprodukce majetku a pro jejich závěrečné vyhodnocení upravuje vyhláška č. 560/2006 Sb. o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku

Podle ustanovení § 3 odst.3 písmena a),b) vyhl. č. 560/2006 Sb. stanoví výši prostředků státního rozpočtu na financování programu a parametry, které budou předmětem závěrečného vyhodnocení programu, závazně stanoví ministerstvo financí na základě předložené dokumentace

Podle ustanovení § 3 odst. 4 cit. vyhlášky ministerstvo financí rovněž na základě posouzení žádosti správce programu o změnu dokumentace programu ministerstvo financí je oprávněno rozhodnout o změně výše účasti státního rozpočtu nebo parametrů závěrečného vyhodnocení programu po jeho dokončení .

Z citovaných právních norem jednoznačně vyplývá, že každá akce programu, která byla registrovaná podle ustanovení §5 vyhl.č. 560/2007 Sb., (případně podle předcházející vyhl. č.40/2001 Sb. 5 musela splňovat – jako conditio sine qua non registrace – pozitivní stanoviska a závěry, kumulativně

  1. účastníka programu,
  2. správce programu a
  3. ministerstva financí,

o technicko-ekonomickém zdůvodnění a vyhodnocení efektivnosti vynaložených finančních prostředků na danou konkrétní registrovanou akci .6

Pro rozhodování o změnách v jednotlivých akcích, které jsou v různém stadiu rozestavěnosti (a tím jednak v různém stadiu vynaložení peněžních prostředků z majetku státu a jednak vytvoření nového hmotného majetku státu) pak nutně platí zákon č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, neboť tento zákon upravuje (§1) mimo jiné podmínky hospodaření s majetkem České republiky (dále jen „stát“), vystupování státu v právních vztazích, jakož i postavení, zřizování a zánik organizačních složek státu.

Podle ustanovení § 14 uvedeného zákona o majetku České republiky je povinností všech adresátů tohoto zákona (tj. v dané souvislosti ministerstva financí, státní příspěvkové organizace jako účastníka programu a jejího zřizovatele jako správce programu):

  • počínat si tak, aby svým jednáním majetek nepoškozovala a neodůvodněně nesnižovala jeho rozsah a hodnotu anebo výnos z tohoto majetku (§14 odst.1, linea druhá, cit. zákona);
  • pečovat o zachování majetku a jeho údržbu, a pokud to připouští jeho povaha, i o jeho zlepšení nebo rozmnožení (§14 odst.3 alinea první cit. zákona).

Pojem škoda („poškozování“) není definován žádným právním předpisem, vymezení tohoto pojmu je ponecháno právní doktríně a judikatuře, která se dlouhodobě ustálila na výkladu, že jde o újmu, kterou jeden subjekt práva, poškozený, (v dané souvislosti stát) utrpí na svém majetku nebo penězi ocenitelných majetkových právech v důsledku protiprávního jednání jiné osoby, škůdce. Rozlišují se dvě složky škody: tzv. skutečná škoda (damnum emergens), která představuje hodnotu, o kterou byl v důsledku protiprávního jednání škůdce zmenšen majetek poškozeného, a ušlý zisk (lucrum cessans), což je majetkový prospěch, jehož by poškozený jinak pravděpodobně dosáhl, nebýt škody.

Uvádí-li ustanovení §14 zákona o majetku České republiky, vedle zákazu „poškozování“, tedy působení škody, ještě zákaz snižování hodnoty a výnosu, jde vlastně o dvojí opakování pojmu škody; snížení hodnoty majetku totiž tzv. skutečnou škodou a snížení výnosu je tzv. ušlým ziskem.

O škodu jde v uvedeném smyslu samozřejmě jen v případě, že jde o následek protiprávního jednání, tedy jednání, které je porušením povinnosti stanovené právním předpisem.

Porušením právní povinnosti, kterou může být způsobena škoda na majetku státu, může být porušení obecných ustanovení § 415 zákona č.40/1964 Sb. občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého „každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám“ mimo jiné „na majetku“. Porušení právní povinnosti je ovšem i porušení již citovaného speciálního ustanovení § 14odst. 1 a 3 zákona č. 219/2000 Sb., tedy právní povinnosti při hospodaření se státním majetkem počínat si tak, aby majetek státu nebyl poškozován a aby nebyl neodůvodněně snižován jeho rozsah, hodnota anebo výnos z tohoto majetku.

Podle ustanovení § 47 zákona o majetku České republiky fyzické osoby, které z titulu svých funkcí nebo pracovního zařazení činí právní a jiné úkony týkající se majetku a plní další úkoly stanovené tímto zákonem, jsou povinny provádět tuto činnost s odbornou péčí a postupovat podle tohoto zákona, dalších právních předpisů a vnitřních předpisů, jimiž se hospodaření a nakládání s majetkem, popřípadě jeho správa řídí (§47 odst.1 cit. zákona), přičemž podle ustanovení § 47 odst. 2 cit. zákona tyto osoby odpovídají za porušení stanovených povinností a za škodu, která tím státu vznikla, v rozsahu trestněprávních, pracovněprávních a občanskoprávních předpisů.

Prizmatem citovaných právních předpisů je třeba posuzovat možnost a důsledky rozhodování o případném nedokončení jednotlivých akcí financovaných z účelově určených prostředků státního rozpočtu a registrovaných v informačním systému ISPROFIN. Vlastní rozhodnutí o případném nedokončení rozpracovaných akcí uvedeného programu náleží výlučně Ministerstvu financí, ale právní spoluodpovědnost podle shora uvedených právních norem nesou rovněž osoby, které by

  • za účastníka programu (státní příspěvkovou organizaci) či
  • správce programu (zřizovatele státní příspěvkové organizace)

učinily příslušné nezbytné návrhy (žádosti) o změnu programu zastavením akce či odložením termínu jejího dokončení .

Rozhodnutí o případném řádném (z časového hlediska nebo z hlediska úplnosti a využitelnosti stavby) nedokončení rozestavěné akce,  souladné s právní úpravou, lze proto učinit jen v případě, že

  1. v případě řádného nedokončení rozpracovaných akcí
    • nedojde ke snížení hodnoty rozestavěných staveb,
    • nedojde ke snížení očekávatelného výnosu z takového majetku,
    • nedojde ke vzniku jiné škody na majetku státu, např. sankcemi z uzavřených smluv
  2. použitím takto „ušetřených“ finančních prostředků ze státního rozpočtu na jiné účely
    • efektivnost finančních prostředků vynaložených na tyto „jiné účely“ prokazatelně převýší ztráty způsobené snížením hodnoty či snížení výnosů z rozestavěných akcí nebo vznikem jiné škody na majetku státu, tedy jinak řečeno převýší skutečnou škodu a ušlý zisk.

Je-li rozsah již investovaných státních finančních prostředků do rozestavěných akcí státní příspěvkové organizace větší, je velmi obtížné, ba často nemožné ekonomicky věrohodně prokázat, že finanční prostředky „ušetřené“ na dokončení rozestavěných akcí a použité na jiné účely reálně mohou přinést tímto jiným použitím takové výnosy, aby převýšily ztráty způsobené snížením hodnoty a výnosů z již rozestavěných akcí.

III.

Podle ustanovení § 115 odstavec 4 stavebního zákona „dobu platnosti stavebního povolení může stavební úřad prodloužit na odůvodněnou žádost stavebníka podanou před jejím uplynutím. Podáním žádosti se staví běh lhůty platnosti stavebního povolení.“ Stavební úřad přitom zkoumá, zda důvody prodloužení doby platnosti stavebního povolení jsou v souladu s veřejným zájmem.

IV.

Rozpracované akce jsou prováděny na základě smluv o dílo uzavřených podle ustanovení § 536 a násl. obchodního zákoníku. Podle ustanovení § 344 obchodního zákoníku od uzavřených smluv lze odstoupit pouze v případech, které stanoví smlouva nebo obchodní zákoník. Odstoupení od smlouvy řadíme mezi právní skutečnosti způsobující zánik nesplněného závazku. Obchodní zákoník upravuje tento právní institut komplexně, nezávisle na občanském zákoníku.

Odstoupení je definováno jako jednostranný právní úkon, který způsobuje zánik závazku bez toho, aniž by došlo k uspokojení věřitele. Obchodní zákoník vymezuje pro tento úkon v souladu s respektováním požadavku rovnosti stran a zachováním právní jistoty obchodních vztahů zákonné mantinely tak, aby znemožnily smluvním stranám jednostranně se zbavovat nevýhodných smluv a porušovat jeden ze základních a nejdůležitějších principů úpravy obchodních závazků – zásadu „pacta sunt servanda“. Představa, že odstoupit od smlouvy je možno kdykoli a zcela libovolně na základě vůle jednoho z účastníků smlouvy, je zcela mylná.

V případě nesplnění smlouvy ze strany objednatele, např. neumožněním zhotoviteli dokončit sjednané dílo, by objednatel, tj. v dané souvislosti státní příspěvková organizace, byl povinen zhotoviteli nahradit vzniklou škodu, která by v takovém případě měla především podobu ušlého zisku a navíc případně povinnost zaplatit ještě smluvní pokutu, byla-li dohodnuta.

Základní úprava povinnosti předcházení škodám je obsažena v občanském zákoníku ( §§ 415-419 občanského zákoníku). Obchodní zákoník navíc obsahuje dispozitivní speciální úpravu oznamovací povinnosti (potenciálního) porušitele práva, jejíž nerespektování zakládá (při existenci dalších předpokladů) odpovědnost za škodu (srov. § 377 obchodního zákoníku).

Splnění samotné oznamovací povinnosti nezávisí na povaze překážky, která brání splnění smluvní právní povinnosti. I když by šlo o překážku splňující znaky okolnosti vylučující odpovědnost, vylučovalo by to sice nárok na náhradu škody z tohoto důvodu, ale nikoliv z důvodu nesplnění notifikační povinnosti. Notifikační povinnost je splněna až doručením zprávy o překážce.

Dalším speciálním ustanovením obchodního zákoníku je kogentním způsobem upravená zakročovací povinnost (§ 384 obchodního zákoníku). Na rozdíl od povinnosti notifikační nepřináší toto ustanovení oproti občanskoprávní úpravě povinnost novou, ale spíše jen občanskoprávní úpravu upřesňuje. Zakročovací povinnost podle § 417 občanského zákoníku se vztahuje jen na odvrácení škody potenciálním poškozením, zakročovací povinnost podle obchodního zákoníku i na její zmírnění. V obchodním zákoníku se výslovně praví, že kdo poruší zakročovací povinnost, je za škodu takto vzniklou odpovědný on a nikoliv povinná osoba (§ 384 odst. 1 obchodního zákoníku, věta druhá). Tentýž závěr je však možné vyvodit i z obecných ustanovení občanského zákoníku o spoluodpovědnosti za škodu způsobenou i porušením právní povinnosti poškozeného (§§ 415, 417, 420 odst.1 občanského zákoníku).

Podstatný rozdíl spočívá v tom, že (spolu)odpovědnost za porušení zakročovací povinnosti podle obchodního zákoníku je založena na objektivním principu, zatímco občanský zákoník vyžaduje zavinění (srov. § 420 odst. 3 občanského zákoníku). Odpovědnosti za nesplnění zakročovací povinnosti by se ve vztazích upravených obchodním zákoníkem mohl účastník zbavit jen poukazem na existenci okolností vylučujících odpovědnost, v jejímž důsledku nemohl zakročit při odvracení (zmírňování) škody.

Za určité prevenční ustanovení je možné považovat i dispozitivní ustanovení § 385 obchodního zákoníku, které nutí poškozenou stranu v případě odstoupení od smlouvy pro porušení smluvní povinnosti druhé strany minimalizovat škodu a usilovat o uzavření náhradní smlouvy.

Závěr

Je-li rozsah již investovaných státních finančních prostředků do rozestavěných akcí státních příspěvkových organizací větší, což je zpravidla skutečností, je velmi nepravděpodobné, že by bylo možné ekonomicky věrohodně prokázat, že finanční prostředky „ušetřené“ na dokončení rozestavěných akcí a použité na jiné účely reálně mohou přinést tímto jiným použitím takové výnosy, aby převýšily ztráty způsobené snížením hodnoty a výnosů z již rozestavěných akcí. Vzhledem k platným smluvním závazkům zejména z uzavřených smluv o dílo je velmi nepravděpodobné, že by bylo možno „běžící“ smlouvy ukončit dohodou a naopak je velmi pravděpodobné, ba jisté, že jednostranné ukončení těchto „běžících“ smluv by bylo nezákonné a porušením právní povinnosti ze strany státní příspěvkové organizace a takové organizaci by vznikla „sekundární“ právní povinnost k finančně výrazné náhradě škody.

Z uvedeného podle mého názoru vyplývá, že zastavění rozpracovaných stavebních investičních akcí státních příspěvkových organizací není příliš vhodným způsobem nalézání úspor v čerpání veřejných prostředků.

JUDr. Ing. Zdeněk Hraba

 

Summary

Zdeněk Hraba: Savings in investments of the state-subsidized organi-sations

The article analyzes the possibility of saving the state budget by stopping the works on the unfinished constructions and by stopping the investment events of the state-subsidized organisations. At the beginning it clarifies the status of the state-subsidized organisations and their dependence on the state budget. The posibility of stopping the works on the unfinished constructions and the investment events is permitted only under the condition of demonstrating the fact that the money saved will bring such benefits that outweigh the costs already incurred. In the opinion of the author of this article this way of saving is not appropriate.

(Summary translated by Lucie Trojanová)

  1. Historicky jsou příspěvkové organizace socialisticky upravenou formou tradičních veřejných ústavů veřejného práva. V českém právním řádu příspěvkové organizace byly zmiňovány např. ve vyhlášce ministerstva financí č. 84/1958 Ú. l., o rozpočtovém řádu národních výborů, dále ve vyhlášce vlády č. 78/1960 Sb., o rozpočtovém řádu národních výborů, ve vyhlášce vlády č. 90/1965 Sb., o plánovitém řízení národního hospodářství, v nařízení vlády č. 100/1966 Sb., o plánovitém řízení národního hospodářství, v nařízení vlády č. 14/1971 Sb., o finančním hospodaření státních a dalších hospodářských organizací, vyhlášce federálního ministerstva financí č. 119/1988 Sb., o hospodaření s národním majetkem, v zákoně č. 129/1989 Sb., o rozpočtové soustavě Československé socialistické republiky a o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky (rozpočtová pravidla), v zákoně č. 163/1989 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České socialistické republiky (rozpočtová pravidla republiky), v zákoně č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících, v zákoně č. 563/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech federace, a č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky).
  2. Termín „ministerstvo“ je ustanovením § 2 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, pro účely tohoto zákona vytvořená legislativně technická zkratka ministerstva financí.
  3. termín „správce programu“ je definován v ustanovení § 2 písmeno a) vyhl. č.560/2006 Sb. jako správce kapitoly podle § 3 písm. g) rozpočtových pravidel, který odpovídá za hospodaření s prostředky státního rozpočtu na financování programů, jímž v dané souvislosti je zřizovatel státní příspěvkové organizace.
  4. termín „účastník programu“ je definován v ustanovení § 2 písmeno b) vyhl. č.560/2006 Sb. jako (mimo jiné) právnická osoba financující přípravu a realizaci akce z prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, jíž. je v dané souvislosti státní příspěvková organizace.
  5. srov. ustanovení §7 vyhl. č. 560/2007 Sb.
  6. Srov. ustanovení § 12 odst. 2,5,6 zákona č.218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů.