Úmysl zákonodárce je ústředním pojmem při užití historického výkladu. Spornými a nejčastěji diskutovanými body jsou jeho samotná existence, spolehlivost či možnost jeho poznání.1

Úvod

Úmysl zákonodárce je tématem, které není v české vědecké literatuře často podrobněji zkoumáno. Domnívám se, že tento rezervovaný postoj je způsoben především mnoha otazníky, které se vznášejí nad otázkou spolehlivosti užití historického výkladu. Smyslem této práce je tedy vysvětlit, proč je historický výklad metodou, k níž se přistupuje jen ojediněle, a zároveň proč by nebylo vhodné jej zcela odmítnout. Úvodem bych také chtěl poděkovat Dr. Janu Wintrovi za pomoc při hledání odpovědí na tyto otázky.

1. Pozice úmyslu zákonodárce v systému teorie práva

S úmyslem zákonodárce se setkáváme především u historického výkladu, který bývá často zařazován po boku výkladu teleologického a komparativního k metodám užívajícím argumentum e ratione legis. Argumentum e ratione legis bývá překládáno jako argumentace smyslem, účelem či rozumem zákona. Zamysleme se, jaký je vztah ratia legis a úmyslu zákonodárce. Chápeme-li úmysl zákonodárce jako smysl zákona, jedná se o pojem o něco širší, nežli jen jeho účel. Smysl zákona tedy může vedle úmyslu zákonodárce, který tvoří jeho jádro, zahrnovat rovněž použitou metodu regulace, historické pozadí, příp. komparaci s cizími právními úpravami a tzv. normologické vztahy.2 V případě ratia legis jako účelu zákona se jedná o užší pojetí, které chápe ratio legis přímo jako účel, který zákonodárce danou úpravou sleduje. Třetím přístupem je oddělení ratia legis od úmyslu zákonodárce, kdy zastánci tvrdí, že se jedná o smysl či rozum zákona, nikoli zákonodárce, proto by měl být oddělován od ratia legis (v historii byl úmysl zákonodárce součástí logického výkladu, který zahrnoval i důvod zákona – tyto pojmy tedy byly oddělovány)3 – při tomto chápání by historický výklad chápaný subjektivně neměl být tedy součástí výkladových metod argumentum e ratione legis. Zaměřme se nyní na některé z definic historického výkladu. Viktor Knapp o něm hovoří jako o výkladu podle známého či předpokládaného úmyslu zákonodárce.4 Filip Melzer o historickém výkladu tvrdí, že při něm hledáme odpověď na otázku, jaký význam spojoval s interpretovaným textem zákonodárce, který je autorem interpretovaného ustanovení právního předpisu.5 Přejímá, dle mého názoru velmi vhodně, německou terminologii a nazývá jej subjektivně historickým výkladem, čímž je tedy zdůrazněn subjektivní pohled při užití této výkladové metody. Pokud bychom nahlédli do knihy Franka B. Crosse,6 tak tento popisuje výklad následovně: „Zastánci věří, že soudce by měl být oddaným zástupcem ustaveného zákonodárného sboru a lpět na tom, co tento sbor zamýšlel – rozhodovat a dosahovat těch závěrů, které by zákonodárce vybral a které předvídal.“7 Je tedy patrno, že z „domácích definic“ se nedočteme, jakým způsobem konkrétně rozhodovat v případě, že se nám podaří odhalit úmysl zákonodárce. Definice F. B. Crosse je již o něco sdílnější – popisuje nám základní princip rozhodování, tj. posouzení z hlediska zákonodárce (subjektivní složka), nicméně rovněž neřeší jeden ze základních rozporů – říká sice, že interpret má rozhodovat tak, jako by rozhodnul zákonodárce, nicméně je zde otázka, zda rozhodovat tak, jak by rozhodoval tehdejší zákonodárce doslovně, tj. bez přihlédnutí k historickému vývoji (intencionální originalismus), či naopak představit si, jak by tehdejší zákonodárce rozhodoval za situace, kdy by mu byla známa společenská změna (intencionální kontrafaktualismus).8 Intencionální originalismus je přístup, který dle mého může mít svou váhu především v ústavním právu, u něhož je žádoucí větší míra rigidity. Domnívám se totiž, že ústava, která je přijata jako dokument vyjadřující představy původních ústavodárců, by měla být upravována následujícími ústavodárci vždy s ohledem na tyto původní představy především za účelem, aby nebylo narušeno materiální jádro ústavy – intencionální originalismus může představovat nástroj k této kontrole. Příkladem mohou být Listy federalistů v USA a jejich stálý autoritativní charakter. Nicméně je zřejmé, že tento přístup nelze aplikovat absolutně. V situaci, kdy se změní určité skutečnosti natolik, že setrvání u intencionálního originalismu by bylo neadektvátní, a v situaci, kdy se objeví nové, zákonodárcem nepředpokládané skutečnosti, jsme vytěsňováni do oblasti intencionálního kontrafaktualismu. Tímto se však vzdalujeme od originálního úmyslu a dostáváme se spíše do sféry hypotetické, při níž hrozí nebezpečí podsouvání vlastní vůle zákonodárci.

2. Kdo je „zákonodárce“?

Při užití historického výkladu jsou nejdůležitější tři otázky, v nichž je však spatřován i největší problém této metody: odpovědi na ně jsou vesměs diskutabilní a dále o všech může soud rozhodovat takřka libovolně. Jsou to otázky: Které historické osoby počítáme jako zákonodárce? Jak objevíme jejich úmysl? Jestli se úmysly liší, lze je kombinovat v „celkový složený úmysl“?9

Kdo jsou autoři zákona? Koho lze počítat? Všechny členy zákonodárného sboru? Co výkonná moc, která často připravuje počáteční návrhy zákonů? Co třeba prezident, který zákon (ne)podepsal? Co např. lobbisté a nátlakové skupiny?

Parlament ČR je dvoukomorový kolektivní orgán, proto bychom zde měli počítat s kolektivní vůlí. Je otázkou, zda je kolektivní vůle možná. Domnívám se, že na kolektivní vůli je potřeba pohlížet jako na jakýsi teoretický postulát – chápat ji jako určitou fiktivní konstrukci, jako výslednici nejrůznějších individuálních vůlí. Je zřejmé, že z realisticko-psychologického pohledu, který by zdůrazňoval jednolitost vůle, by toto pravděpodobně možné nebylo. Vůli zákonodárce pro účely historického výkladu je vůle jedné či více osob, která se v zákonodárném procesu ohledně relevantní otázky prosadila.10 Zde nutno poznamenat, že se nemusí vždy jednat o vůli členů Parlamentu, ale častěji se jedná o vůli skutečných tvůrců zákona – vzniká zde napětí mezi chápáním zákonodárce v materiálním a formálním smyslu. Uspokojivé řešení nám nabízí Paktentheorie neboli tzv. teorie pakt.11 Paktentheorie vychází z toho, že formální zákonodárce nepřejímá pouze čistý text zákona, nýbrž též úvahy a účely, na nichž tento text spočívá, pokud nelze zjistit opak.

Paktentheorie mne přivedla k úvahám, jakými cestami se úmysl zákonodárce může vyvíjet. Rozlišujeme tedy průběh:

a) jednoduchý – nad návrhem zákona a jeho účely nepanují sporné názory. Úmysl se může postupně rozšiřovat či prohlubovat, ale nikterak se tím nemění jeho identita. Po průchodu legislativním procesem je tedy se zákonem spojen stejný úmysl, jaký s ním spojovali jeho skuteční tvůrci.

b) složitý – v průběhu legislativního procesu bude vyjádřen nový úmysl. Dochází tedy k tomu, že k problematické otázce jsou relevantní dva úmysly, které mají podporu u formálního zákonodárce. V úvahu přicházejí následující možnosti:

neužití historické metody, příp. odmítnutí existence úmyslu zákonodárce jako takového – v případě, že upřednostňujeme identitu úmyslu. Můžeme však postupovat ještě dál: tato situace nám může sloužit rovněž jako důkaz neexistence kolektivní vůle – není možné, aby panoval konsensus nad důvody a účely dané úpravy, proto neexistuje ani úmysl zákonodárce.

užití metody většinového principu – tímto postupem dojde k eliminaci na použití pouze jednoho úmyslu, a to toho, který má většinovou podporu. Problematická otázka, která se k tomuto přístupu může vázat je, jakými prostředky a jak věrohodně lze zjistit, který úmysl převažoval?

vytvoření složeného úmyslu – dochází ke ztrátě identity úmyslu, vytváříme fiktivní složený úmysl, který je tvořen dvěma, příp. více dílčími úmysly, jejichž existenci respektujeme. Může dojít ke dvěma situacím. Prvním případem je situace, kdy dílčí úmysly mohou vedle sebe bez obtíží koexistovat, v takovém případě víme, který z úmyslů můžeme na danou situaci uplatnit. Horší situací je případ, kdy tyto úmysly jdou proti sobě, zde je potom zajímavé sledovat, v jakých situacích na sebe tyto úmysly naráží a soudce bude nakonec nucen jeden z úmyslů upřednostnit.

3. Legislativní historie

Je důležité vymezit, z jakých materiálů můžeme odvozovat úmysl zákonodárce, jedná se především o následující prameny: důvodové zprávy, autorské komentáře, jednací protokoly, projevy odpovědných činitelů, mediální sdělení, články, rozhovory aj.

Velevýznamná mohou být rovněž obecná ustanovení zákona či preambule – můžou obsahovat i základní zásady výkladu konkrétních ustanovení, které nám dávají základní oporu a limity při zkoumání úmyslu zákonodárce v dalších pramenech.

Kdybychom chtěli utvořit jakousi hierarchii těchto pramenů, tak na pomyslném vrcholu by nepochybně stály důvodové zprávy a autorské komentáře.

Co se týče autorských komentářů, mohou být rovněž spolehlivým zdrojem pro zjištění účelu, který autor s daným textem spojoval. Abychom se jím však mohli řídit, je žádoucí, aby byl komentář vydán nejpozději v průběhu legislativního procesu, tj. aby text v komentáři odpovídal úmyslu, který autor zastával při předkládání návrhu zákona formálnímu zákonodárci, tedy úmysl, s nímž se zákonodárci svěřil a jenž tedy zákonodárce přijal za svůj. Nicméně takový stav je velmi vzácný, proto je pravděpodobně lepší posoudit, zda autorský komentář je prostě v souladu s jinými prameny legislativní historie, tj. vyjadřuje tytéž účely. Vydání neodpovídajícího autorského komentáře po schválení zákona může být chápáno jako pokus o zmanipulování legislativní historie – takové manipulátorské pokusy mohou být poraženy širším úmyslem zákonodárce. Postavení autorského komentáře může být velmi významné a působí relativně mocnou faktickou silou, která se někdy může přeměnit v obecně uznávanou autoritu – př. Listy federalistů v USA.

Nyní několik slov k důvodové zprávě. Nedostatkem důvodové zprávy je, že se může postupně vzdalovat od zákona, protože zatímco se znění textu zákona v průběhu legislativního procesu mění, důvodová zpráva zůstává stejná. Proto teorie pakt rozumně požaduje, abychom zkoumali, zda s projednávaným textem nebyly spojovány jiné důvody.

Zastánci historické metody chápou legislativní historii jako prostředek, na něhož je delegována pravomoc informovat soudy o významu právního předpisu.12 Jak se však ubránit napětí, které panuje nad otázkou legitimity legislativní historie ve srovnání se zákonem? Na jedné straně stojí zákon, jakožto formální předpis, na němž je skutečná shoda, na druhé straně důvodová zpráva a jiné dokumenty, jakožto neformální důkazy o úmyslu zákonodárce. Toto napětí se dá zmírnit poukázáním na proces koncipování důvodové zprávy: i důvodová zpráva, stejně jako text návrhu zákona musí být koncipována tak, aby pro ně byla možná co největší podpora – jedná se o proces jakési unifikace odhadované kolektivní vůle. Navíc někteří zákonodárci s ohledem na běžnou praxi přiznávají, že často čtou spíše důvodové zprávy než text zákona. Nicméně domnívám se, v souladu s teorií členění metod na standardní a nadstandardní,13 že tento fakt lze překonat pouze a jedině uznáním textu zákona za primární objekt interpretace.

4. Rozhodování podle úmyslu zákonodárce a základní argumenty pro či proti užití subjektivního historického výkladu

Krajní intencionalisté jsou ochotni odchýlit se od textu zákona, jestliže by konkrétní užití dotčeného ustanovení bylo zcela zjevně v rozporu s úmyslem, přičemž se řídí tzv. imaginární rekonstrukcí14 – dominuje zde snaha představit si, co by si tehdejší zákonodárce myslel o posuzované věci, doslova proniknout do zákonodárcovy mysli a představit si, jak by aplikoval právo u soudu on. Umírněnější přístup představuje partnerský model,15 kdy soudce spatřuje svou úlohu jako úlohu partnera, který se snaží rozvinout schéma zákona, které započal zákonodárce – je zde tedy zakotven prvek zákona jakožto primárního objektu práva.16

V souvislosti s legitimitou tohoto rozhodování bych odkázal na analogii se smluvním právem.17 Soud má při rozhodování zvážit kontext při uzavření smlouvy, což zahrnuje i vnější prameny, za účelem zjistit vůli stran, smluvní strany však mohou tento postup vyloučit v některém ze smluvních ustanovení, zákonodárce však toto neučinil. Intencionalisté proto považují za legitimní užívat legislativní historii, tak např. v USA se objevuje celá řada zákonů, které opravňují k užití legislativní historie, naopak ani jeden, který by ji zakazoval.

Rozlišují se dvě formy užití historického výkladu (podle Franka B. Crosse):18

I. specifická – text zákona je nejasný vzhledem k jednotlivým faktům, jež jsou předložena k posouzení – některý z nástrojů legislativní historie nám však tato fakta specifikuje a říká, jak je posoudit (→analogicky F. Melzer jej nazývá jednoduchým subjektivně historickým výkladem);

II. obecná – v případě, že nenajdeme odpověď přímo, je nám však znám jakýsi „širší rozměr úmyslu zákonodárce“, který tak vede naše rozhodnutí (→ analogicky F. Melzer jej nazývá subjektivně teleologickým výkladem).19

Z četby zahraničních autorů se domnívám, že v podmínkách anglo-americké právní kultury se historická metoda těší častějšímu užití. Rozlišují se především tyto přístupy: textualismus, legislativní historie, pragmatismus. Mezi těmito přístupy není stav nadřazenosti a soudy mezi nimi oscilují. Zpochybnění užití historické metody v naší kultuře je dáno především tím, že kontinentální právo vychází ze zákona, jakožto dominujícího pramene práva, který je orientován prospektivně a historická metoda se zde prosazuje náročněji, než v anglo-americkém typu kultury, uznávajícímu precedent jako pramen práva a soudce s velkou diskreční pravomocí. Dále pak legislativní historie v anglo-amerických zemích je mnohem lépe zpracována a je zde rovněž mnohem více materiálů, k nimž lze přihlédnout. Užití historického výkladu označovaného v USA jen jako legislative history je podepřeno rovněž tzv. delegační teorií.20 Ve statute law platí zásada svrchovanosti parlamentu – Kongres schvaluje zákony, ale neaplikuje je, k tomu povolává soudce – jako své zástupce.

Kritiky subjektivně historického výkladu lze rozdělit do dvou skupin:

1. ty, kteří si myslí, že úmysl zákonodárce vůbec neexistuje – několik stovek zástupců lidu nemůže mít nějaký společný úmysl (tzv. social-choice kritici);

2. ty, kteří předpokládají jeho existenci, nicméně napadají jeho neurčitost a zpochybňují tak schopnost soudů identifikovat a splnit úmysl zákonodárce.

Se skepticismem ohledně poznání úmyslu zákonodárce souvisí i situace, kdy zákon je tzv. dilatorickým kompromisem – tj. výsledkem jednání různých politických sil. Tato situace se velmi často kryje i s tzv. logrolling – tj. obchodu s hlasy. Může tedy v tomto případě dojít k tomu, že zákonodárci, kteří hlasují pro daný zákon, pro něj nehlasují s úmyslem naplnit jeho „oficiální“ účel, ale s úmysly mnohem pokoutnějšími. Protiargumentem je zde tvrzení, že i logrolling lze zanést do legislativní historie. Koneckonců účastníci dilatorického kompromisu by jimi zamýšlené účely právní úpravy měli z vlastního zájmu vyjádřit v legislativní historii, neboť každý má zájem na tom, aby byl text vykládán v jeho prospěch. Je však zřejmé, že argumentace úmyslem zákonodárce v případě dilatorického kompromisu není zcela adekvátní.

Zcela nejčastějším argumentem, který je proti historické metodě postaven, je tvrzení, že není rozhodné, co chtěl zákonodárce vyjádřit, ale to, co vyjádřil. Jedná se především o argument zastánců textualismu. Jinými slovy kritici tvrdí, že zákon je rozhodnutím jít tak daleko a ne již dál. Klíčovou otázkou v tomto konfliktu tedy je: Co je konečná podoba zákona? Proti argumentu textualistů míří stále se rozšiřující mezery v právu: „obtížné případy vycházejí ze zákonodárcovy neschopnosti předvídat budoucí záležitosti“.21 Intencionalisté jdou ještě dál a tvrdí, že v případě, kdy textualisté objeví mezeru v právu, tak se nemají již vůbec čeho chytit, a proto jim je tak umožněna ještě daleko větší moc v rozhodování.

Velmi promyšlenou je kritika spočívající ve zpochybnění předvídatelnosti při rozhodování podle úmyslu zákonodárce, v mnoha ohledech se jí ve své knize Law’s Empire dotkl i Ronald Dworkin. I nejlepší soudce, který zkrátka vše udělá správně, se může dobrat nesprávného rozhodnutí – myšleno v tom smyslu, že zákonodárce by se možná rozhodl jinak. Zákon je přece jen totiž rozsáhlejší text, a tak jak se uskutečňuje dilatorický kompromis v parlamentu, tak se může tento kompromis uskutečňovat i v hlavě každého zákonodárce. Určité ustanovení, se kterým je míněn určitý úmysl, mu kupříkladu vadí a má obavy z jeho uskutečnění, nicméně s mnoha dalšími ustanoveními a účely zákona souhlasí, a proto pro návrh zákona hlasuje. Pohlédněme nyní zpět na rozhodování podle úmyslu zákonodárce: představme si nyní, že bychom se zákonodárce zeptali přímo na konkrétní problém, který se týká toho daného ustanovení, s jehož uskutečněním zákonodárce nesouhlasil – jeho rozhodnutí by bylo určitě jiné, než rozhodnutí soudce. Tato problematika se může týkat především tzv. přílepků k zákonům. Všechno tedy stojí na postulátu, že zákonodárce vyjádřil každý svůj protichůdný postoj k odpovídajícímu úmyslu v legislativní historii.

Hlavní argument pro užití historického výkladu tedy dle mého názoru je ten, že v případě, kdy se objeví nejasnosti v textu zákona, první čeho se interpret užívající tento výklad dotkne, je důvodová zpráva a jiné materiály legislativní historie, tím pádem se nevzdalujeme tak daleko od textu zákona než u jiných interpretačních metod. Hlavní kritikou je naopak již výše zmíněné nebezpečí podsouvání vlastního úmyslu zákonodárci, což může hraničit až s nebezpečím ideologického rozhodování, a otázka kvality legislativní historie.

Závěr

Historický výklad je výkladovou metodou, k jejímuž užití se přistupuje jen ojediněle. Domnívám se, že je tomu tak správně. Metodologický postup s tímto výkladem spjatý je aplikovatelný jen na menšinu případů – myslím, že se jedná především o případy z veřejného práva a ty situace, kde je occasio legis poněkud jednoznačně viditelné, protože v takových situacích roste pravděpodobnost rychlé shody – tj. jednoty úmyslu zákonodárce, s níž následně roste spolehlivost užití historické metody. Nicméně zdůrazňuji, že je nutné vycházet při interpretaci textu zákona jako primárního objektu interpretace. Subjekt, který interpretuje právo, může užít argumentace úmyslem zákonodárce ze dvou pozic: buď jako intencionalista (v takovém případě klade na historický výklad velký důraz), či nahlíží na úmysl zákonodárce jen jako na jednu z metodologických možností. Obecně se domnívám, že druhý přístup je vhodnější – především pod tíhou výše uvedených argumentů. Můj postoj koresponduje především s mými kladnými postoji vzhledem k pluralistickému pojetí interpretace. Ztotožňuji se s tvrzením, že právní předpis je potřeba podrobit vícero výkladovým metodám, abychom až následně mohli zjistit, která je ta vhodná pro daný případ.

Patrik Koželuha

 

Summary

Patrik Koželuha: The Legislative Intention to Juristic Interpretation

The article summarizes the work as a result of authors speech in Jurisprudence theoretical seminar. Legislative intention is not absolutely omitted theme in the Czech literature, but there misses any broader exploration. Among names who studied this theme we can count e. g. Filip Melzer or Tomáš Sobek. The goal of this work is to compile some standard knowledges of Czech Law theory, to combine them with those of foreign authors and finally to take an attempt to show some new problems arising from this connection. The article is divided into following sections: the definition of legislative intention, the operation of making legislative intention, legislative history and different approaches to legislative intention.

  1. Tento článek byl vypracován v rámci grantového projektu GA ČR č. P408/10/1599 „Metodologie interpretace práva jako záruka právní jistoty v demokratickém právním státě“.
  2. Těmito úvahami se ve své práci zabývá Pavel Maršálek – MARŠÁLEK, P.: O smyslu a limitech použití historického výkladu při aplikaci práva. In GERLOCH, A.; MARŠÁLEK, P. (eds): Problémy interpretace a argumentace v soudobé právní teorii a právní praxi. Praha: Eurolex Bohemia, 2003, str. 121an.
  3. Např. MELZER, F.: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 118.
  4. KNAPP, V.: Teorie práva. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1995, str. 171.
  5. MELZER, F.: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 118.
  6. Americký profesor vyučující na University of Texas, který se zabývá především interpretací práva.
  7. CROSS, F.: The Theory and practice of statutory interpretation. Stanford: Stanford University Press, 2009, str. 10.
  8. SOBEK, T.: Argumenty teorie práva. Praha: Ústav státu a práva, 2008, str. 226 an.
  9. DWORKIN, R.: Law’s Empire. London: Fontana Press, 2009, str. 315 – 316.
  10. MELZER, F.: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 119.
  11. Franz Bydlinski podle Filipa Melzera. MELZER, F.: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 120.
  12. Srov. s tzv. delegační teorií (viz dále) podle F. B. Crosse. CROSS, F.: The Theory and practice of statutory interpretation. Stanford: Stanford University Press, 2009, str. 3 an.
  13. GERLOCH, A.: Teorie práva. 5. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, str. 131 an.
  14. CROSS, F.: The Theory and practice of statutory interpretation. Stanford: Stanford University Press, 2009, str. 10.
  15. DWORKIN, R.: Law’s Empire. London: Fontana Press, 2009, str. 313.
  16. Srov. s tzv. delegační teorií (viz dále) podle F. B. Crosse. CROSS, F.: The Theory and practice of statutory interpretation. Stanford: Stanford University Press, 2009, str. 3 an.
  17. CROSS, F.: The Theory and practice of statutory interpretation. Stanford: Stanford University Press, 2009, str. 60.
  18. Tamtéž, str. 63.
  19. Filip Melzer rozlišuje i nepravý subjektivně historický výklad – nelze zjistit přímo vůli zákonodárce v legislativní historii, ale usuzujeme na ni z occasio legis a tím vytváříme jakýsi domnělý zákonodárcův úmysl. MELZER, F.: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Beck, 2009, str. 125.
  20. CROSS, F.: The Theory and practice of statutory interpretation. Stanford: Stanford University Press, 2009, str. 3 an.
  21. Citován H. L. A. Hart podle F. B. Crosse. CROSS, F.: The Theory and practice of statutory interpretation. Stanford: Stanford University Press, 2009, str. 6.