Jedním z problémů veřejného sektoru je jeho nízká akceschopnost. Foto: Patrice Semeria.

Jedním z problémů veřejného sektoru je jeho nízká akceschopnost. Foto: Patrice Semeria.

Veřejné sektory ve většině vyspělých zemí jsou přebujelé, a vymykají se možnostem financování. Tato skutečnost není nová, dluhová krize ji však odhalila v plném světle.

Bariéry změn

Reforma veřejného sektoru však není snadná. Zasahuje nejen do zájmů jeho klientů, ale často ještě více do zájmů veřejných zaměstnanců, kteří mají o co bojovat. Skutečný rozsah jejich privilegií byl v řadě zemí daňovým poplatníkům až donedávna často skrytý. Vyšel na povrch (většinou nechtěně) až v souvislosti s protesty při jejich omezování. Často absurdní benefity těchto zaměstnanců se přitom netýkají jen Řecka či dalších jihoevropských států na pokraji bankrotu. U nás k nim patří například výsluhy státních zaměstnanců.

Síla veřejných zaměstnanců je dána jejich vyšší odborovou organizovaností (na rozdíl od soukromého sektoru, kde dlouhodobě klesá, se ve veřejném sektoru udržuje na stálé úrovni nebo dokonce roste), především však tím, že jejich stávky mohou ochromit důležitá, často monopolizovaná odvětví. Silné zájmové skupiny veřejných zaměstnanců navíc navenek mnohdy ani jako odbory nevystupují. Mají podobu komor či profesních asociací hájících na prvý pohled veřejné zájmy. Jejich hlavní motivace jsou však ekonomické.

Odbory a zájmové skupiny veřejných zaměstnanců hájí přitom nejen jejich platy, ale brání i reformám, které tento sektor potřebuje. Blokují redukci přezaměstnanosti, brání vyšší platové diferenciaci i systematickému měření výkonu, mimo jiné srovnávání rozdílů ve výkonnosti jednotlivých veřejných zařízení, např. škol, nemocnic či úřadů.

V obavě o svou pozici mají politici tendenci veřejným zaměstnancům ustupovat, ať již pokud jde o platy a výhody, nebo požadavky na rozmělňování reforem. Často i proto, že jsou na nich závislí.

Nízká produktivita

I když řada veřejných organizací je zbytečná a/nebo trpí přezaměstnaností, reforma veřejného sektoru je nezbytná nejen z hlediska úspor, ale i proto, že kvalita jeho služeb je jednou z důležitých podmínek fungování ekonomiky a společnosti.

Dlouhodobým cílem reforem veřejného sektoru by proto měla být změna jeho řízení, umožňující vzestup produktivity. Rozsah veřejného sektoru i váha platů ve struktuře jeho nákladů navíc znamenají, že i malé změny v jeho produktivitě vyvolávají velké úspory.

Nevýkonná veřejná správa omezuje možnost efektivní regulace ekonomiky a snižuje výkon hospodářství. Nekvalitní učitelé znamenají nekvalitní zaměstnance a nižší produktivitu firem, nevýkonný státní aparát znamená méně prostředků pro penzisty či sociálně potřebné. Nefungující a/nebo zkorumpovaná veřejná správa navíc podporuje nespokojenost daňových poplatníků a stimuluje sklon k daňovým únikům.

Produktivita veřejného sektoru je však v oblastech, které umožňují srovnání se soukromým sektorem, většinou citelně nižší. Její růst je navíc dlouhodobě pomalejší, takže odstup v produktivitě soukromého a veřejného sektoru se zvyšuje.

Hlavní příčinou zaostávání veřejného sektoru v produktivitě je odlišný způsob řízení. Produktivita soukromého sektoru roste díky jeho schopnosti zavádět změny – inovovat, měřit a zvyšovat výkonnost, dávat prostor schopným a zbavovat se neschopných. Tyto změny probíhají téměř ve všech oblastech veřejného sektoru podstatně pomaleji. A to většinou nejen proto, že jim brání zaměstnanci a jejich odborové či profesní organizace, ale i z toho důvodu, že jeho organizace postrádají stabilní profesionální řízení.

Vlažný vztah veřejného sektoru k výkonnosti souvisí i s jeho nízkou odpovědností vůči uživatelům jeho služeb, ať již jako spotřebitelům (ve zdravotnictví a školství) nebo jako občanům (veřejná správa, policie apod.). Na rozdíl od soukromého sektoru jsou totiž veřejné organizace a jejich zaměstnanci často odpovědni jen sami vůči sobě. Spokojenost uživatelů pro ně není podstatná, o náplni své činnosti rozhodují především sami.

Tři předpoklady vyšší výkonnosti

Reformy veřejného sektoru vedoucí k jeho vyšší produktivitě by se měly ubírat třemi hlavními směry.

Prvým je širší konkurence veřejných institucí. V oblastech, kde lze uživatelům veřejných služeb vytvořit možnost výběru (například zdravotnictví či školství), by mezi jejich poskytovateli měla zavládnout soutěž, a to bez jakýchkoli omezení. Vyšší produktivity i odpovědnosti vůči uživatelům těchto služeb lze totiž dosáhnout jen tehdy, budou-li jejich poskytovatelé na volbě těchto uživatelů finančně závislí.

Druhým předpokladem vyšší produktivity veřejných služeb je větší prostor pro soukromý kapitál. V oblastech, kde konkurence jejich poskytovatelů není možná, by stát neměl fungovat jako jejich provozovatel, ale jen jako zdroj jejich příjmů. Jejich provozování mohou převzít – na základě pravidelně obnovovaných licencí a transparentních výběrových řízení – efektivněji fungující soukromé instituce.

Třetím cílem reformy veřejného sektoru by měl být podstatně vyšší zájem o jeho výsledky a výkonové ukazatele. Příkladem mohou ukazatele výběru daní či jeho efektivity, úrovně studentské gramotnosti, kvality a výsledků zdravotních služeb, počtu nezaměstnaných, které se podařilo vrátit do práce, spokojenosti občanů se službami veřejné správy, procenta žádostí vyřízených před termínem, podílu úředních chyb apod.

Na tyto výsledky – a nikoli jen na průběžně prováděné činnosti, zkonzumované zdroje či vyplacené prostředky – by se měly veřejné organizace zaměřovat především, podle nich by měly být hodnoceny a na jejich plnění by měly být finančně zainteresované. Orientace na výsledky je i jednou z cest, jak snížit náklady veřejného sektoru. Umožňuje totiž odstranit činnosti, které k žádným výsledkům nepřispívají.

doc. PhDr. Ing. Jan Urban, CSc.

Summary

Jan Urban: Is it Possible to Reform Public Sector?

The author of this article comments on the problems of the public sector caused by the financial crises that is regarded to be the main cause of the debt crisis. Further, he answers the question of the possibility of making reforms in the public sector.

On the one hand, the author lists the alleged barriers to changes in the public sector such as trade unions or interest groups of public employees. Moreover, these barriers are supported by different methods of governing public vis-á-vis private sector that cause low productivity of public sector.

On the other hand the article contains presumptions leading to the suggestions of reforming public sector. To name these suppositions the author refers to a broader competition of public bodies, more space for private capital in community services and also higher interest in results and performance indicators of public sector.

(Summary written by Lucie Kianková)