(Zdroj: everystockphoto.com)

(Zdroj: everystockphoto.com)

Obecně o rovnosti

Judikatura Ústavního soudu ČR se několikrát věnovala problematice, zda má být pokuta proporční k trestu či nikoli, zejména ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/02 a Pl. ÚS 38/02.

Vše ale začalo dříve, v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/95. V něm Ústavní soud prohlásil, že si musíme být vědomy, že plné rovnosti nelze dosáhnout, lze se jí maximálně blížit. „Rovnost   by   se   tedy  mohla  stát univerzálním,  každého  sociálního  tvaru  a  jevu se dotýkajícím, principem  teprve  v  cíli  společenského  a  historického vývoje, v rámci  tohoto  vývoje  lze  však  na  její  důsledné  dodržování apelovat jen v určitých mezích. … Rovnost může se tedy  krýt  s  realitou  jen  v  určitých základních datech.“ Pro případ zvažované proporcionality vůči majetku si lze říct, že v potaz lze brát pouze některá kritéria – např. příjem, vlastněné nemovitosti, peníze na účtu, rodinnou situaci – ale nelze jít při běžném výkonu státní správy (a je otázkou, zda při řízení před soudem) do všech detailů. Soudce Herkules, který by měl neomezené množství času, by toto posuzovat mohl, soudce Novák, který má práce nad hlavu, bude brát v potaz jen určitá kritéria. Nelze je však opominout všechny.

Výsledkem mnohého činění státu bude tedy faktická nerovnost. Je nutné definovat, kdy se jedná o „snesitelnou“ a „nesnesitelnou“ nerovnost, neboli v jaké chvíli se porušení rovnosti stává protiústavním. Dle Ústavního soudu „nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod1.

Jak ale interpretovat slova „intenzita zpochybňující alespoň v určitém směru samu podstatu rovnosti“? Lze za ně brát takové jednání, se kterým se pojí spíše pojem nerovnost, než rovnost. Jednání, v rámci kterého se činí rozdíly, které by bylo možné odstranit bez větších nákladů, a které svědčí o nerovnosti. Tedy okamžik, kdy je jasně viditelné a zřejmé, že zde existuje nerovný přístup, alespoň v části, který lze odstranit. Ve vztahu k pokutě Ústavní soud dále judikoval, že „pokutu  lze  považovat  za  zásah s ústavněprávní dimenzí, pokud zasahuje do majetkových poměrů  jedince se značnou intenzitou.“ 2.

Důležitá jsou i slova „alespoň v určitém směru“, jelikož ta sdělují, že pokud se nerovnost týká jen menší skupiny obyvatelstva – např. výrazně chudých či výrazně bohatých – pak i toto je nerovnost, která je protiústavní. Je potřeba ale, jak jsem již zmínil, přemýšlet, zda je možné tuto nerovnost bez výrazných obtíží odstranit. Pokud ne, pak se pohybujeme v prostoru, kdy víme, že určitá nerovnost musí existovat. Co ale ve chvíli, kdy zjistíme, že nejsme schopni rovného jednání a k různým lidem přistupujeme silně nerovně, na příklad pokud dojdeme k tomu, že nejsme schopni zjišťovat majetkovou situaci pachatele? V tu chvíli je na místě buďto napřít sílu daným směrem byť za cenu výraznějších nákladů, nalezení koeficientu, který je spravedlivější – např. vlastnictví auta či nemovitosti – nebo se s tím smířit a vybrat jiný určující záchytný bod – např. pouhou závažnost protiprávního činu – a neskrývat, že určité ustanovení je nerovné a nespravedlivé.

Spravedlnost jednotlivých ustanovení Ústavní soud neposuzuje podle abstraktních pravidel, ale čistě podle zákona. Nespravedlnost pokuty nemůže spočívat ve způsobu určování pokuty, jak se Ústavní soud také vyjádřil: „Obsahem daného ústavně zaručeného práva nemůže   být  právo  jednotlivce vůči moci zákonodárné na „spravedlivou“  úpravu  určitého právního vztahu, a tedy ani „spravedlivou“ výši pokuty. Spravedlivou pokutou je tedy třeba – z pohledu tohoto ústavně zaručeného práva – rozumět pokutu uloženou v souladu se zákonem, a to v řízení respektujícím zásady spravedlivého procesu.“3 Ústavní soud tak respektuje možnost zákonodárce upravit určitou oblast i nespravedlivě, není-li úprava neústavní.

Ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/02 a Pl. ÚS 38/02 se Ústavní soud vyjádřil ke dvěma otázkám relevantním k přiměřenosti trestání vůči příjmu. První nález se vztahoval k zákazu likvidačních pokut, tedy takových pokut, které jsou nepřiměřeně vysoké k majetkovým možnostem pachatele a k závažnosti jednání. Druhý se pak věnoval čistě otázce, zda (ne)mají být peněžité pokuty proporční k majetku.

Likvidační pokuty

Likvidační pokuta působí „tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici „zmařením“ samé  podstaty  majetku“, neboli pokuta je likvidační tehdy, jestliže znamená takový „zásah do majetku, v důsledku kterého by byla „zničena“ majetková základna pro další podnikatelskou činnost.“ Tyto pokuty byly řešeny ve vztahu k dolní sazbě pokuty, které byly značně vysoké pro některé vrstvy obyvatelstva, což „může způsobovat, že se v určitém případě či u skupiny případů  pokuta – byť  uložená v minimální  výši  –  jeví  jako  krajně „nespravedlivá“.4

O více než deset let později plénum Ústavního soudu tento názor potvrdilo a dále specifikovalo, které pokuty mohou být též likvidační. Jedná se i o takové „případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská činnost v podstatě stává bezúčelnou (tj. směřující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období). Bylo zdůrazněno i nebezpečí likvidační pokuty spočívající v dopadech na pachatelovo okolí, a to zejména u podnikajících fyzických osob, vzhledem k tomu, že není oddělen jejich soukromý majetek a majetek určený k podnikání.“5

Ústavní soud tedy naznačil, že v některých případech je nutné posuzovat výši pokuty z hlediska materiálního zázemí pokutovaného. Problémem je, že jelikož v případě likvidační pokuty jde o zásah do ústavně garantovaných práv jednotlivce, nemůže se počítat s tím, že pro jakoukoli menšinu bude určité ustanovení nerovné. Likvidační nemůže být pro nikoho, ani pro toho, jehož majetkové poměry jsou naprosto minimální. Toto v mnohém omezuje možnosti zákonodárce stanovit dolní sazbu pokuty.

Existují dvě možnosti. Buď zákonodárce stanoví, že dolní sazby nebudou existovat a bude plně na praxi, aby stanovila dolní sazby za určité chování pro „skupiny s běžným výdělkem“, či je je stanovit nezávazně. Druhou možností, která se mi zdá lepší, je stanovovat dolní sazby, nicméně s umožněním, aby rozhodující orgán tuto dolní sazbu mohl snížit z mimořádných důvodů, které mohou být omezené i jen na majetkové poměry. Obě možnosti jsou reflektovány např. v trestním právu, kdy zástupcem prvního případu je Francie, ve které není stanovena dolní sazba za trestný čin (byť jsou určité pokusy toto narušit zejména při posuzování recidivy) a je plně na praxi, kterým směrem se vyvine. Druhým případem je Česká republika, kde je možné využít institutu mimořádného snížení trestu odnětí svobody (§ 58 trestního zákoníku). Druhá možnost lépe reflektuje právní jistotu a právní povědomí pro většinu, která je v tomto případě relevantní, je jednodušší pro praxi, která některé údaje nemusí dovozovat, v rámci dělby moci je stanovování pravidel zanecháno moci zákonodárné a zároveň je zde respektována možnost přihlédnout k majetkovým poměrům pachatele. Toto mimořádné snížení minimální výše pokuty by však mělo být vždy podmíněno zvláštním odůvodněním odkazujícím na majetkové poměry pachatele.

Přiměřenost trestání k majetku

Přímou otázku, zda je ústavní, aby pokuty byly určované podle majetkových poměrů pachatele, položila Ústavnímu soudu skupina poslanců v rámci svého podání, o kterém soud rozhodl v nálezu Pl. ÚS 38/02. Jejich názor byl negativní, přičemž argumentovali několika způsoby. Jedná se dle jejich názoru o nepřípustné zasahování do soukromé sféry osob a shromažďování údajů o nich je neoprávněné. Hlavní argumentem je ale skutečnost, že to „vytváří základ pro nepřípustné a protiústavní nerovné zacházení s osobami, které se dopustí totožného protiprávního jednání … a … podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu, takže ani zákon nemůže při stanovení výše pokuty za totožné protiprávní jednání znevýhodňovat nebo privilegovat skupiny osob.“

K návrhu se vyjádřil i Senát, který přidal dvě kritické poznámky: „Za této situace by striktní uplatnění zásady, podle níž je třeba při ukládání pokuty přihlížet k majetkovým poměrům delikventa, v řadě případů znamenalo, že delikventovi, vůči němuž je pokuta obtížně vymahatelná, by nebylo možné sankci za protiprávní jednání uložit ve výši odpovídající závažnosti spáchaného jednání, eventuálně v případě jasné nedobytnosti by nebylo možné sankci uplatnit vůbec. Důvodem je prý absence možnosti uložit alternativní trest. V důsledku toho by povinná aplikace uvedené zásady mohla vést k nerovnému postavení osob před zákonem, neboť za obdobné protiprávní jednání by některé osoby byly sankcionovány a jiné – s ohledem na momentální stav svých majetkových poměrů – by byly sankce zbaveny nebo pokutovány neúměrně protiprávnímu jednání, jehož se dopustily. Vedle toho byl vnímán také argument poukazující na to, že s ohledem na absenci obecné právní úpravy správního trestání nemají orgány územní samosprávy dostatečné prostředky k tomu, aby v každém jednotlivém případě právně relevantním způsobem majetkové poměry delikventů zjišťovaly.“6

S názory Senátu se Ústavní soud nevypořádal, nejspíše jelikož nejsou důležité z hlediska teorie, byť praxe na ně musí pamatovat. Chce-li stát, aby bylo možné navázat pokutu na majetek pachatele, musí vytvořit systém, který by dodával informace orgánu, který rozhoduje o pokutě – nemůže nechat iniciativu jen na něm. Z globálního hlediska by toto řešení bylo také nejvíce efektivní. Neměla by také nastat situace, kdy neexistuje alternativní sankce a zároveň od některých není možné pokutu – která by již tak mohla být velmi nízká – vymoci.

Ústavní soud se ve svém nálezu zaobíral také tím, na základě kterých kritérií má být vůbec výše pokuty stanovena. „Skutečnost, že zákonodárce v demonstrativním výčtu kritérií, ke kterým musí kraj při ukládání pokut přihlížet, zařadil vedle kritérií objektivních (povaha, závažnost, doba trvání a následky protiprávního jednání) pouze jedno kritérium subjektivní povahy (majetkové poměry delikventa), nelze chápat jako zákaz neumožňující kraji, aby byly náležitým způsobem vzaty v úvahu i jiné poměry postihované osoby, než jsou její poměry majetkové.“ Ústavní soud tak vyjádřil, že je-li výčet demonstrativní, je potřeba vzít v potaz i další poměry osoby. Obdobně, pokud by majetkové poměry nebyly zmíněné v demonstrativním výčtu, měly by být brány v potaz. Co ale ve chvíli, kdy by byly zmíněné pouze objektivní kritéria – je možnost vzít v potaz i subjektivní? Na základě ústavně-konformního výkladu daného ustanovení by to nejspíše možné bylo. Pokud ale gramatické znění ustanovení neodkazuje na demonstrativní výčet, ale zároveň je nezakazuje, a Ústavní soud rozhodne, že k majetkovým poměrům se přihlížet má, je správné podobné výčty považovat skrze ústavně konformní výklad za demonstrativní? V takovém případě by výčty, které jsou výslovně taxativní, bylo možné zrušit, ale teprve ve chvíli, pokud by míra nerovnosti byla protiústavní.

Zajímavá jsou disentní stanoviska soudce Güttlera a soudkyně Lastovecké, kteří, každý zvlášť, namítali, že je kladen příliš velký důraz na majetkové poměry v rámci kritérií subjektivní povahy. Bylo to vyjádřeno tak, že majetkové poměry jsou „výrazně dominantní relevantní znak týkající se poměrů příslušné osoby, což zřejmě nelze překlenout ani výkladem“ a že přenosem individualizačních kritérií správního trestu z valné části do sféry majetkových poměrů dochází k zakotvení nerovnosti v právech, poněvadž zmíněný způsob rozhodování o sankci činí odpovědnost závislou především na majetkových poměrech.“. Zde samozřejmě tkví otázka, která provází celé přemýšlení o teorii, nakolik lze jít v praxi do hloubky a co vše se má (a může) ještě zkoumat – zda právě majetkové poměry u peněžité pokuty nejsou dostačující ze subjektivních faktorů.

K samotné otázce se Ústavní soud vyjádřil jednoznačně. „Samotné zkoumání majetkových poměrů je v českém právním řádu (obdobně jako v právních řádech ostatních vyspělých zemí) ostatně zakotveno v řadě souvislostí (nejen jako kritérium pro přiměřenost ukládané sankce) a podle přesvědčení Ústavního soudu je nelze a limine interpretovat jako protiústavní proto, že zavádí nerovnost v důstojnosti a právech.“

Soud šel ale výrazně dál. Nejen, že dané ustanovení není protiústavní, ale naopak je i nutné a potřebné. „Z charakteru pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní rovnosti, když dvěma osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě rozdílné majetkové poměry. Z věcného hlediska (účel zákona) lze dokonce dospět k závěru, že kritérium zkoumání majetkových poměrů delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné a komplementární – nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty by byly nevymahatelné (jak tvrdí Poslanecká sněmovna), ale vzhledem k riziku „likvidačního“ účinku nepřiměřeně vysoké pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence).“7

Ústavní soud se příliš nepouští do polemik, zda zde má být zvažována absolutní či relativní rovnost a jejich implikací. Na jedné straně tvrdí, že odlišné pokuty pro různě bohaté osoby „zavádí nerovnost v důstojnosti a právech“, zároveň však je názoru, že „není porušením principu relativní rovnosti, když dvěma osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě rozdílné majetkové poměry.“

Z hlediska výsledku rozhodnutí se Ústavní soud přiklání k pojetí relativní rovnosti, jelikož je praxí a z hlediska efektivního trestání vyžadována, absolutní pojetí rovnosti však plně neopouští. Rozhodující faktorem tak není filozofická otázka, zda má být použita absolutní či relativní rovnost, ale dopady na praxi a na jejich jednání. Pouze uplatnění principu relativní rovnosti je v souladu s požadovaným fungováním práva, a tak bude použita relativní rovnost.

Navrhovatelé u nálezu č. Pl. ÚS 38/02 nejen nedosáhli toho, co požadovali – tedy zrušení části zákona – ale naopak pozice, proti které postupovali, byla velmi tvrdě utvrzena a byl z ní učiněn jeden ze stavebních kamenů pro další uvažování o sankcích.

Další vývoj

Byť Ústavní soud vytyčil hlavní cesty, kterými se má dále ubírat jeho judikatura, na posouzení stále zbyly konkrétní případy. Tedy primárně případy, které se odlišovaly výší pokuty i dalšími parametry. Likvidační pokuty byly shledány nálezy Pl. ÚS 3/02 a 12/03, kdy se jednalo o pokuty pro podnikatele týkající se porušení stavebních předpisů ve výši 500 000 Kč, resp. 200 000 Kč.

V nálezu pléna ÚS 14/09 byla posuzována otázka, zda minimální pokuta 25 000 Kč za řízení pod vlivem návykové látky je likvidační. Návrh byl předložen Ústavnímu soudu soudcem Krajského soudu v Ostravě a Ústavní soud tak musel otázku přezkoumávat bez ohledu na konkrétní aspekty projednávaného případu. Přiklonil se k řešení, že „s přihlédnutím k současným cenovým a výdělkovým poměrům nelze stanovenou částku 25 000 Kč pokládat obecně za „likvidační“.“ Dále poukázal na řádově jiné pokuty označené v minulých případech za likvidační.

Více přesvědčivé mi přijdou disentní stanoviska Elišky Wagnerové a Ivany Janů. Druhá zmíněná ukazuje na to, že „při zvažování tzv. „likvidačního charakteru“ nelze vztahovat stejná měřítka na fyzické osoby, podnikatele či či osoby právnické. Excesivní zasažení majetkové podstaty právnické osoby vedoucí k jejímu zániku, resp. ukončení podnikání fyzickou osobou, nelze plně srovnávat se zásahem do samotného základu živobytí fyzické osoby, u níž nepochybně použití výrazu „likvidační charakter“ ve výše uvedeném smyslu není přiléhavé. Nelze však neuvést, že při zcela legální a společensky akceptované minimální mzdě 8 000 Kč (hrubého) tvoří pokuta 25 000 Kč více než trojnásobek měsíčního příjmu delikventa. Takto koncipovanou sankci ve spojení s kumulativním trestem zákazu činnosti na nejméně jeden rok – při nemožnosti jinak zohlednit eventuální bagatelní společenskou nebezpečnost přestupku – považuji za nespravedlivou a nepřiměřenou nejen majetkovým poměrům delikventa (zásah do vlastnického práva), nýbrž i za překračující únosnou mez z hlediska navazujícího uplatnění v konkurenci na trhu práce, obecně minimálních podmínek pro osobnostní rozvoj.“

Podobným směrem se vydala i Eliška Wagnerová, když většině oponovala s tím, že brala v potaz pouze standardní situace – pro osoby sociálně slabé, s měsíčním příjmem z podpory v nezaměstnanosti ve výši 5500 Kč je tato minimální pokuta ve spojení s minimálně ročním zákazem řízení „jen cynickým útokem na lidskou důstojnost takové osoby, která je pilířem, o nějž se opírá reálné požívání všech ostatních základních práv.“

Ustanovení zákona bylo projednáno obecně, bez přihlédnutí ke specifickým poměrům zúčastněných. V takovém případě je třeba brát v potaz takovou rovinu skutečnosti, kterou nastavuje zákonodárce. Stanoví-li minimální mzdu, má se počítat minimálně s osobami, kteří jí pobírají, pokud zákon stanoví pokutu za nutný trest. Pokud se většina pléna s tímto nevypořádala, pak je nález nekompletní. Plénum zvažovalo možné „likvidační“ následky pouze ve standardních případech,8 přičemž není zřejmé, zda se za standardní případ považovala i např. osoba s minimálním výdělkem. Pokud ano, pak není zřejmé, z čeho plénum vycházelo, když se domnívalo, že uložení takových sankcí „není obecně způsobilé … ohrozit existenci či důstojnost člověka.“9

Samozřejmě je otázkou, jak daleko se má při obecném zkoumání ustanovení ústavnosti jít. Pokud by se zvažovala situace těch nejvíce na okraji, pak je nutné brát v potaz i osoby, kteří pobírají existenční či životní minimum. Došli bychom tak k situaci, kdy bychom označili za likvidační mnohé minimální výše pokut. Vrací se opět problematika již výše řešená. Nejvhodnějším řešením by bylo zakotvit minimální výši pokuty v poměru k běžným výdělečným poměrům ve státě – tedy nejen k průměrnému výdělku, ale i k jeho minimální výši, popřípadě podpory v nezaměstnanosti. Dále pak stanovit, že v případech hodných zvláštního zřetele lze tuto minimální hranici snížit. Pokud by toto mimořádné snížení nebylo umožněno, pak by v konkrétních extrémních případech bylo nutné konstatovat protiústavnost ustanovení.

Konkrétní projednávaný případ byl příkladem špatného zákonného ustanovení, které přetrvalo i do současnosti. Za řízení motorového vozidla bez příslušného řidičského oprávnění (či dalších jednání) se uloží pokuta ve výši 25 000-50 000 Kč a zákaz činnosti od jednoho do dvou let 10. Do tohoto rozpětí se mají vměstnat jak skutkově různé situace, kdy míra alkoholu v krvi je 0,1 – 1 promile a další okolnosti, tak situace pachatele, včetně jeho majetkové situace. Již pouze pro skutkově odlišné případy je toto rozpětí příliš malé, natož pak pro zvažování majetkových poměrů pachatele. Prospělo by, pokud by byla jak snížena dolní hranice, tak případně zvýšena horní hranice sazby.

Jakub Drápal

  1. Nález Ústavního soudu ze dne 7. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.).
  2. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.).
  3. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.).
  4. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.).
  5. Nález Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13 #1 (219/2014 Sb.).
  6. Nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.).
  7. Nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.)
  8. Nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.), bod 44.
  9. Nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.), bod 44. Zde se nabízí otázka, nakolik se plénum velmi dobře vzdělaných a placených právníků, dokáže vžít do situace osob s minimálním platem a do prožívání jejich důstojnosti a řešení existenčních otázek.
  10. § 125c odst. 1 písm. e) bod 1, odst. 4 písm. a) a odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích.